Reformerne

Markedsgørelse af special-pædagogiske ydelser
i et politisk rum

Af Jytte og Vagn Veggerby Sunesen

Artiklen sætter fokus på den markedsøkonomiske virkning mht. tilbud til personer med funktionsvanskeligheder – og på de specialpædagogiske tilbud, der skal indgå i konkurrenceforhold med andre tilbud.

Det er vores synspunkt, at fuldkommen konkurrence ikke er mulig, når det drejer sig om leveringen af specialpædagogiske tilbud. Et marked for specialpædagogik er undergivet så store begrænsninger, så det efter vores opfattelse ikke eksisterer, og reel konkurrence synes ikke at være mulig mellem udbydere af disse tilbud.

Der er dog opstået et betydeligt økonomisk pres. Vi vurderer på, om det kan opfattes som en positiv effekt, i forhold til opgaven med at levere højt specialiserede, individuelle ydelser og ikke standardydelser.

Men det er vores håb, at man netop i forbindelse med kvalitetsreformen vil have øje for at stille relevante krav, for behovet for at udbygge både kvalitet og omfang af de specialpædagogiske tilbud, og at det anerkendes, at der udarbejdes nationale (e-vidensbaserede) standarder for ydelsernes kvalitet og omfang.

Kvalitet kan måles som kortest afstand mellem det forventede og det opnåede. Hvis forventningerne, til det man kan opnå, blot er lave nok, er det ikke nogen stor opgave hverken at levere kvalitetsydelser, eller at opnå brugertilfredshed.

Opgaven for det specialpædagogiske arbejdsområde er iflg. loven at afhjælpe eller begrænse virkningerne af et handicap gennem kompensation bl.a. ved hjælp af læring. I ordet kompensation ligger, at der stilles noget andet i stedet for det, man kan have mistet eller fået reduceret pga. funktionsnedsættelser. Kan en person med sproglige følgevirkninger af en hjerneblødning opnå at få det meste af sit sprog tilbage, vil dette naturligt nok være et mål. Ellers vil kommunikationsevnen kunne forbedres gennem kompensation - ved en forbedring af kommunikationen, som bl.a. kan indebære, at det omgivende miljø inddrages, og/eller at der anvendes alternativ kommunikation.

De specialpædagogiske opgaver tager udgangspunkt i det enkelte menneske, og ud fra en helhedsvurdering af de forhåndenværende og tilgængelige personlige og praktiske ressourcer - opstilles realistiske og accepterede mål for indsatsen, for endelig gennem læring m.v. at etablere den letteste vej til at opnå disse mål. Tænkningen er anlagt på et humanistisk, fænomenologisk grundlag.

De seneste struktur- og kvalitetsreformers bagvedliggende tænkning er primært af økonomisk/teknokratisk, naturvidenskabeligt tilsnit og tager udgangspunkt i de produktionsbetingelser og den rationalitet, som bl.a. formuleredes i ”industrisamfundet”. Den samme opgave som ovenfor kan ud fra denne betragtning formuleres som:

Den specialpædagogiske indsats skal resultere i produktion af ydelser med lavest mulige omkostninger, herunder sikre at rette medarbejder udfører rette opgave i tide og på kortest mulig tid, ydelsen skal produceres og leveres på en måde, som medfører færrest mulige andre omkostninger til fx kørsel, tid til andet arbejde, administration ledelse m.v. Disse ses som transaktionsomkostninger, og ydelsen skal leveres med højest mulige faglighed og dokumenteret kvalitet, value for money.

Ud fra et sådant produktions-/markedsorienteret synspunkt opnås der balance mellem udbud og efterspørgsel i et marked gennem konkurrence mellem ”produkter”, som fremtræder for forbrugeren med stor kvalitativ ensartethed.

Prisgunstigheden opstår for forbrugeren, når markedet er på vej til at mættes med ydelser, som set med dennes øjne søger at tilfredsstille samme behov. Disse rationaler er af økonomisk og strategisk art, og ”forbrugeren” af ydelsen er, set i denne sammenhæng nok mere det offentlige selv (d.v.s. kommunen, som har myndighedsopgaven), end det er personen med det specialpædagogiske behov. Forudsætningen vil være, at ydelsen overfor borgeren vil have samme kvalitet og lødighed som hidtil.

I valget af indsatsform overfor opgaven med at hjælpe personer med funktionsvanskeligheder opstår et skisma mellem kommunen, som bestiller, den specialpædagogiske virksomhed, som udfører og den funktionshæmmede, som modtager. Skismaet består i, at det forudsætter omfattende teknisk og faglig indsigt og et omfattende overblik at være orienteret i, om der findes ydelser, som med samme kvalitet kan tilfredsstille samme behov. Endvidere at det er krævende at vurdere, om det vil være mere effektivt og prisgunstigt at satse på afhjælpning gennem anden form for kompensation end den, som kan stilles til rådighed gennem læring. Et sådant overblik, vil brugeren ikke kunne forudsættes at komme i besiddelse af, uanset karakteren af en oplysningsindsats på området. Det vil tillige være et åbent spørgsmål om kommunerne vil kunne magte dette i rollen som bestillere.

Konkurrence og marked
Teoretisk har det perfekte marked en optimal konkurrencesituation som sit mål. Det vil derfor være vores påstand, at markedet netop ikke dannes perfekt, og at en optimal konkurrencesituation er et urealistisk ideal på området.

Vi vil forsøge at belyse, i hvilket omfang omkostningsminimering og konkurrence så kan være mulig, hvordan det påvirker forbrugernes mulighed for at opnå overblik over og acceptable adgange til tilbuddene og hvilke udfordringer, det stiller den specialpædagogiske virksomhed overfor.

Vi har allerede anvendt betegnelser, der forekommer fremmede for de fleste, som er optaget af arbejdet indenfor det specialpædagogiske arbejdsområde. Betegnelser som ydelser, produktion, virksomhed, efterspørger, bestiller, udbyder, modtager, forbruger m.v. Disse anvendes her, fordi det som nævnt er i den kontekst reformerne gør sig gældende. Betegnelserne henfører i deres rationalitet mere til egentlige produktionsvirksomheders virkelighed (og til en længst svunden tid ved samlebåndene) end til den virkelighed, som hidtil er iagttaget med udgangspunkt i en specialpædagogisk virksomheds helhedsbetonede levering af individuelle kvalitetsydelser til personer med funktionsvanskeligheder.

Opsummerende kan det siges, at som grundforudsætning for fuldkommen konkurrence, skal der altså være tale om: flere udbydere, som henvender sig med ydelser, som af brugerne opfattes som kvalitativt ens, til det samme marked, fremsætter deres udbud åbent og bl.a. altså ikke begrænser mulighed for overblik, gennemsigtighed og synlighed fx ved at indgå aftaler, deler markedet mellem sig eller slører økonomiske forhold, at de i forbrugerens øjne leverer ensartede (standard eller standardiserede) ydelser, og at udbuddet af ydelser er større end efterspørgselen. Dette sidste er jo bl.a. forudsætningen for, at der kan sikres fremsat økonomisk fordelagtige tilbud.

Det er som nævnt allerede vores synspunkt, at fuldkommen konkurrence ikke er mulig, når det drejer sig om specialpædagogiske ydelser begrundet med: at virksomhederne ligger spredt, og at deres opgave hidtil har været at forsyne et begrænset distrikt (et amt), samt at det blot vil øge omkostningerne, hvis ydelsen skal leveres langt fra virksomheden, at adgangen til at blive leverandør er politisk og administrativt reguleret, (foregår via rammeaftaler og visitation), at efterspørgselen efter kvalificeret arbejdskraft er større end udbuddet, hvilket i en vis grad forhindrer nye leverandører i at komme på markedet, og yderligere at denne mangelsituation sammenholdt med den kommende afgang fra området, må antages at blive større med mindre uddannelsen af kvalificerede medarbejdere øges betydeligt, at omfattende efter- og videreuddannelse samt pragmatisk erfaring er en forudsætning for, at arbejdskraften kan gøres anvendbar, og måske allervigtigst at specialpædagogikken ikke leverer standardydelser, men højt specialiserede ydelser med udgangspunkt i og målrettet den enkelte, hvilket vanskeliggør eller måske ligefrem overflødiggør sammenligning.

Vi vil vende tilbage til den diskussion, dette rejser om nytteværdien af en markedsgørelse af de specialpædagogiske ydelser.

Samlet set kunne det altså se ud, som om der i stedet for at være tale om et åbent marked og en fuldkommen konkurrencesituation, måske i virkeligheden eksisterer en slags monopollignende situation, hvor de specialpædagogiske virksomheder alene råder over midlerne til at fremstille de efterspurgte ydelser. Det forekommer derfor tænkeligt, at egentlig konkurrence vil være uopnåelig uanset hvilke af de ovenfor nævnte faktorer, der reguleres på. En forudsætning for forandring af konkurrencesituationen vil derfor være, at der tilføres noget egentligt nyt, som kan ændre ved markedet.

Dette nye kan fx være: Konkurrencefremmende

Mere af det samme:
- At der fremkommer flere udbydere af den samme type ydelse (fx mere undervisning leveret af private initiativtagere). Det spiller en rolle for forekomsten af dette alternativ, at ansættelsesforholdene for de ansatte hos private initiativtagere både i form og indhold adskiller sig fra den, som de specialpædagogiske virksomheder er forpligtede af (timeløn). Et ansættelsesforhold hos private initiativtagere er ofte et supplement til hovedbeskæftigelsen. Det er på den baggrund sandsynligt, at der findes en øvre grænse for, hvor meget dette alternativ vil kunne bære. Man kan derfor godt diskutere, om der reelt kan være tale om ligeværdige konkurrenceforhold.

- At konkurrerende virksomheder træder ind på markedet med forbedrede tilbud til de ansatte i form af løn og arbejdsforhold. Øgede omkostninger til løn m.v. vil alt andet lige virke fordyrende på tilbuddene.

- At ydelser, som hidtil har været leveret ud fra en decentralt virkende centerorganisation brydes op i mindre enheder og sammenlægges med andre arbejdsområder. Det kan medvirke til at nedbringe omkostningerne, såfremt der kan opnås rationaliseringsgevinster fx ved at eksisterende ledelser ”overtager” ansvaret for de specialpædagogiske ydelser.

Mere af noget andet:
- At der udbydes ydelser, som i forbrugerens øjne er forskellige fra de specialpædagogiske ydelser, men som overordnet set forestiller at tilgodese tilsvarende behov. Dele af hjælpemiddelområdet kunne bidrage med kompensationsmuligheder, som af brugerne kan opleves som attraktive, men som næppe vil kunne reducere behovet nævneværdigt for specialpædagogiske tilbud, bla. fordi indlæring i anvendelsen under alle omstændigheder forudsætter ny læring og oftest vil fremtræde som integreret i en samlet plan for rehabiliteringen. fx vil et høreapparat kompensere for høretabet, på en måde, som for de fleste medfører en ny kommunikationssituation og behov for ny læring.

- At der udbydes ydelser, hvor leverandører ud fra sit (evt. forskellige, qua teoretiske, religiøse eller anden tilgang) faglige grundlag optræder med monopol på sin variant af ydelsen. Der findes forskellige bud på fx kompensationsstrategier til ordblinde – bl.a. gennem lydterapi. Det forekommer usandsynligt, at sådanne alternativer vil kunne tiltrække sig en væsentlig større andel af markedet.

- At der udbydes ydelser, som på grund af andre forhold – fx deres ”branding” kan tiltrække sig interesse. Fx vil en hjælpemiddelleverandør kunne udvikle sit arbejdsområde i nærmeste udviklingszone og trække på goodwill i form af det kendskab, som ”forbrugeren” har til firmaets andre ydelser / produkter.

Disse konkurrenceformer kaldes monopolistiske, idet de indebærer, at forbrugeren fortsat har et meget begrænset marked at henvende sig til, og at valget mellem ydelser i sagens natur ikke foregår frit. Konkurrenceforhold mellem disse alternativer vil næppe være realistiske med mindre en virksomhed, som satser på at overtage et marked bevidst, driver sin virksomhed med underskud i en periode. Konkurrencemæssigt stiller det dog forbrugeren på samme måde (bortset fra en overgangsperiode).

Endelig kan man forestille sig, at en forbedret konkurrence opstår mellem de få, fx ved at allerede eksisterende specialpædagogiske virksomheder ønsker at udvikle og udvide deres område gennem oprettelse af satellitter udgående fra centre i andre byer, Regioner, fra VISO eller fra landsdækkende institutioner. En sådan konkurrencetype kaldes oligopol. Denne type konkurrence kan for en periode medføre prisgunstighed for forbrugeren. Resultatet vil nok være, at enten den oprindelige, lokale virksomhed, den nye satellit eller begge parter, må opgive at opretholde tilbuddet. Dette vil medføre at konkurrenceelementet frem for at øges i stedet for mindskes.

Hvis man ud fra den specialpædagogiske tænkning ser på hvilke økonomiske tilpasnings- og reguleringsmuligheder, man i positionerne som bestiller,
som udbyder og
som modtager,
af specialpædagogiske ydelser kan betjene sig af, er der i en ikke udtømmende oversigt tale om:

Bestiller-synsvinklen
Kommunerne er med strukturreformen tillagt en række nye myndighedsopgaver herunder som bestiller/betaler af specialpædagogiske ydelser. Styringen sker mange steder vha. BUM-modellen (B=bestiller, U=udbyder, M=modtager), hvor der er en klar adskillelse mellem de 3 led, og hvor kvalitetskontrol udøves på alle niveauer.

Opgaveløsningen er kontrolleret af det politiske niveau. Dette iagttager, i hvilket omfang overordnede målsætninger er indfriede og ydelser bliver leveret til målgrupperne: Ud fra et materialistisk synspunkt, som især iagttager omfanget og variation i levering af ydelser Ud fra et etisk synspunkt, som iagttager resultater og omstændigheder, hvorunder ydelserne er leveret. Ud fra et økonomisk synspunkt, som iagttager forholdet mellem ydelsens pris, dens kvalitet og omfang, og som indebærer refleksioner over alternative muligheder for opfyldelse af behovet.

En specialpædagogisk virksomhed vil indenfor sin opgavevaretagelse skulle forholde sig til flere sådanne sæt af politiske, materielle, økonomiske og etiske synspunkter, idet de færreste virksomheder vil kunne opretholde fagligt bæredygtige tilbud i serviceringen af kun én kommune.

Presset på den kommunale økonomi og den øgede kritiske opmærksomhed om kommunernes udgifter til specialtilbud, vil under alle omstændigheder kunne medføre, at der vil ske en tilpasning til lavere udgiftsniveau med konsekvenser for serviceniveauet til følge.

Udbydersynsvinklen
Hvad kan opnås gennem begrænsning af omkostningerne? Virksomhederne kan for at nedbringe deres omkostninger arbejde på at foretage reduktion af antallet af opgaver, som ikke ligger i direkte kontakt med brugerne, det er fx ledelsesarbejdet
administrationen og
servicearbejdet.

Der kan gennemføres begrænsninger i
interne mødeaktiviteter,
temadage,
intern kursusvirksomhed og
supervisionsordninger m.v.

Der kan udvises tilbageholdenhed med efter- og videreuddannelse og med ajourføring af viden nationalt og internationalt.

I forhold til tilbuddenes placering kan man overveje:
At begrænse decentraliseringen af tilbud (bl.a. ved at sørge for at brugerne kommer til tilbuddet i egen tid og for egne midler - i stedet for at medarbejderne kører ud.)
At sikre, at tilbud, som der ikke pt. trækkes på, og som derfor fremstår som ”urentable” nedlægges - og kun oprettes, hvor de kan være økonomisk bæredygtige.
At forbedre den økonomiske effektivitet i tilbuddenes generelle sammensætning og karakter.

Endelig kan man forestille sig, at det forekommer attraktivt at foretage ansættelser efter andre overenskomster end læreroverenskomsten, fx på konsulentbasis. Endvidere kan man forestille sig, at kravet til viden og uddannelsesniveau kommer under pres.

Reduktioner på disse områder vil ændre på kvaliteten i arbejdets udførelse og på virksomhedens overlevelseskraft, da det involverer den del af arbejdet, som skaber overblik, handlekraft og sammenhold i virksomheden, og som øger de ansattes faglighed, viden, kompetence og evne til at arbejde på tværs.

Hvad kan opnås gennem en ændring af virksomhedens ”grænser”?
En ændring af virksomhedens opgaveløsning kan finde sted, som en omfordeling af opgaven, således at den specialpædagogiske opgaveløsning i højere grad stilles til rådighed for andre faggrupper som et led i deres faglige arbejde, fx gennem supervisionsordninger og kursusvirksomhed.
På ”smalle” fagområder, hvor der lokalt / regionalt kan være vanskeligheder med den faglige og økonomiske bæredygtighed, kan der etableres aftaler om en anden geografisk eller faglig lokalisering af tilbuddene.
Den samlede virkning heraf vil være, at det specialpædagogiske tilbud ud fra en økonomisk synsvinkel fremtræder mere attraktivt, men samtidig afledes meromkostninger til befordring, og adgangen til tilbuddet vanskeliggøres.

Hvilke muligheder er der for at indgå i fusioner eller opdelinger?
Sammenlægning af virksomheder fx indenfor en Region vil kunne medføre en bedre faglig bæredygtighed og samtidig reducere omkostninger.
Der vil være mulighed for at nedbringe det samlede antal ledelsespersoner, samle og reducere administration og service. En af ulemperne ved en sådan virksomhed, (måske bortset fra Københavnsområdet) er de lange transportveje, som medfører transportomkostninger og tillige kan give tidsmæssige problemer.

Et tilsvarende alternativ, hvor man i stedet foretager opdeling af en specialpædagogisk virksomhed i mindre enheder svarende til en kommune, vil kunne have tilsvarende positive økonomiske konsekvenser, mens vanskelighederne med den faglige bæredygtighed modsat vil øges.

Hvordan påvirkes kvaliteten af ydelsen - set fra et virksomhedssynspunkt?
De specialpædagogiske virksomheders berettigelse står og falder med deres evne til at løse opgaven tilfredsstillende og til tiden.
Til brug for dette skal virksomhederne have en effektiv virkende organisation, administration og ledelse og råde over veluddannede og velmotiverede medarbejdere, som er i stand til at påtage sig mange forskellige opgaver indenfor et fagligt meget bredt og dybt felt.
Hertil kommer, at opgaveløsningen skal indgå med egne og i andres faglige fællesskaber, og øge kompetencen i tværgående /tværfaglige / tværsektorielle opgaveløsninger.

Det økonomiske pres på den del af det faglige arbejde, som forudsætter tværgående tænkning, indebærer risiko for, at der vil blive løbet efter ”lette løsninger” mens fagligt vanskeligere tilgængelige og dermed langvarige og ”tungere” opgaver, med et økonomisk udgangspunkt vil kunne optræde som mindre attraktive for virksomheden at engagere sig i.

Vanskeligheder ved at opretholde en fornuftig økonomi i tilbud, som skal leveres over store afstande i en decentralt virkende virksomhed kan medføre, at levering af ydelserne gøres afhængig af en enkelt eller nogle få leverandører, hvorved der opstår en ny monopollignende situation, hvis virkning det vil være, at konkurrencepotentialet reduceres.

Modtager/brugersynspunktet
I modsætning til hvordan ydelser opfører sig på et marked, hvor adgangen til varen er fri, er leveringen af det offentliges ydelser politisk styrede og på dette område undergivet den begrænsning, at der finder en Regional rammeplanlægning og en visitation sted.

Brugeren skal være berettiget til at modtage tilbuddet. Heri ligger ikke nogen væsentlig begrænsning i forhold til tidligere, hvor visitationen dog de fleste steder fandt sted efter direkte henvendelse på institutionerne.
Berettigelsen til at modtage tilbuddet har altid været et omdrejningspunkt i vurderingen forud for iværksættelse af tilbud. Det normative udgangspunkt har været taget i et ønske om normalisering.

Væsentlige kriterier for tilbuddenes oprettelse og gennemførelse har tidligere været krav om:
Nærhed,
Effektivitet,
Integration og
Mindsteindgreb.

Man kunne frygte, at netop borgernes mulighed for medindflydelse i form af selvstændige til– og fravalg, for at danne eget overblik og deltage demokratisk i processen med at opstille egne mål og muligheden for at øve indflydelse på u ndervisningens form, midler, metoder og sted, vil være under indflydelse af krav fra kommunerne om ydelsernes tid, effektivitet og økonomiske rationalitet.

På samme måde kan man frygte, at tilsvarende krav om økonomisk rationel drift og tilpasning til et lavere kommunalt serviceniveau, vil medføre uacceptable ventetider på visitationer. Desuden vil sammensætning af egnede gruppe- og holdtilbud kunne medføre øget ventetid. En stram økonomisk styring kunne medføre en ringere grad af tilbuddenes decentralisering med konsekvenser for tilgængeligheden. Endelig kan man forestille sig, at kommunerne vil ønske at finde alternative løsninger og helt eller delvist se bort fra de muligheder for rehabilitering, som en specialpædagogisk synsvinkel åbner for.

Under alle omstændigheder vil muligheden for at undgå tab af kvalitet forudsætte kvalitetsbevidste kommuner (bestillere), ansvarsbevidste udbydere og årvågne borgere (modtagere), som er bevidste, om hvilke muligheder, der eksisterer, og som ønsker at gøre brug af deres valgmuligheder, herunder af deres klageadgang.

Sammenfatning
Det er vores synspunkt, at fuldkommen konkurrence ikke er mulig, når det drejer sig om leveringen af specialpædagogiske ydelser. Hertil kommer, at dannelsen af et ”specialpædagogisk marked” vil være undergivet så store begrænsninger, så det efter vores opfattelse ikke eksisterer.
Den mest iøjnefaldende forandring af vilkårene for den specialpædagogiske virksomhed er, at der sættes fokus på den økonomiske rentabilitet og rationalitet.

Dette økonomiske rationale medfører i sig selv pres på netop det, som er specialpædagogikkens nerve. Det er opgaven at levere højt specialiserede ydelser med udgangspunkt i og målrettet den enkelte – og ikke at levere standardvarer. Begrænsninger i den kommunale økonomi øger dette pres.

Det er vores håb, at man netop i forbindelse med kvalitetsreformen vil have øje for at stille relevante krav, men også have øje for behovet for at udbygge både kvalitet og omfang af de specialpædagogiske tilbud, og at det vil anerkendes, at der udarbejdes nationale (evidensbaserede) standarder for ydelsernes kvalitet og omfang.


Jytte og Vagn Veggerby Sunesen


Tilbage til forsiden

Alle nyere debat-indlæg
kan læses her...

Nogle har tørklæder på hovedet...

Forslag til debat

Hvad skal vi med
en partiforening?

20 Spørgsmål til VK-regeringen
om den offentlige sektor

Politik - indhold eller strategi?

Politik versus fornuft

Copenhagen Consensus 2008

Kan man indhegne en
fodgængerovergang?

Dagbog 13. april 2007
- en ny politisk spøg


Vær med til at præge
politikken i SF Vejle, ved at
sende dit debatindlæg til:
bo_vejle@hotmail.com